Kolejne referendum ws. niepodległości Szkocji? [ANALIZA]

Pierwsza Minister Szkocji Nicola Sturgeon rozpoczęła kampanię na rzecz kolejnego referendum w sprawie odłączenia się od Zjednoczonego Królestwa. Szefowa szkockiego rządu uznała, że głosowanie mogłoby się odbyć bez zgody rządu centralnego w Londynie. Czy jest to możliwe? Jak się ma do tego potencjalne członkostwo Szkocji w Unii Europejskiej – czy jest na nie szansa i jak wyglądałaby akcesja?

 

Nicola Sturgeon mówiła dziś (14.06) podczas konferencji prasowej w Edynburgu o odświeżonej sprawie niepodległości. Uznała, że jej rząd ma niepodważalny mandat do przeprowadzenia drugiego referendum w sprawie odłączenia się od Zjednoczonego Królestwa. Brytyjski premier Boris Johnson powiedział, że wynik referendum z 2014 roku powinien być uszanowany, partie opozycyjne w Szkocji oskarżyły zaś lokalny rząd o obsesję na punkcie niepodległości.

 

Pierwsza Minister przekonywała, że jej ugrupowanie, Szkocka Partia Narodowa (SNP), wygrało wybory w maju 2021 roku z wyraźnym zobowiązaniem do dania ludności Szkocji wyboru stania się niepodległym państwem i że w szkockim parlamencie zasiada większość posłów popierających niepodległość.

 

– Gdyby brytyjski rząd miał w ogóle jakikolwiek szacunek do demokracji, kwestia legalności byłaby niekwestionowana, tak jak w 2014 roku – skomentowała możliwość podważenia legalności referendum przez rząd centralny w Londynie i brytyjski Sąd Najwyższy.

 

Nicola Sturgeon powiedziała, że wyjaśniła Borisowi Johnsonowi, iż jest gotowa do omówienia warunków głosowania w dowolnym momencie.  Dodała, że wkrótce nastąpi aktualizacja planów szkockiego rządu dotyczących przeprowadzenia referendum i że takie dokumenty ustanowią scenę dla debaty na temat przyszłości Szkocji w Zjednoczonym Królestwie. Mają one wskazać, w jaki sposób Szkocja może skorzystać z ogromnych możliwości, jakie zagwarantowałaby niepodległość, ale także mają sprostać wyzwaniom i nie będą uciekać przed trudnymi kwestiami.

 

Czy Szkocja posiada autonomię?

 

Szkoci po raz pierwszy od wieków wybrali swój parlament w 1999 roku. Było to możliwe dzięki działalności brytyjskiego premiera Tony'ego Blaira, który znacznie złagodził politykę w stosunku do części składowych Zjednoczonego Królestwa, i wygranym referendum ws. dewolucji. Zjednoczone Królestwo, będące państwem jednolitym (a dokładniej – stanowiąc jedyne w swoim rodzaju tzw. union state) przyznało swojej części składowej pewien rodzaj autonomii, w tym prawo do wyboru własnej legislatury, a co za tym idzie – wyłonienia regionalnego rządu.

 

Dewolucja jest jednak czymś innym niż autonomia w rozumieniu np. katalońskim. Polega ona na scedowaniu pewnych zadań organów wyższego stopnia (rząd centralny i parlament w Londynie) na organy niższego stopnia (lokalny rząd i parlament). Dewolucji podlegają Szkocja, Walia i Irlandia Północna. Należy pamiętać, że takiego statusu nie posiada Anglia – w przeciwieństwie do pozostałych części składowych Zjednoczonego Królestwa np. nie wyłania się tam lokalnego rządu czy parlamentu. Należy jednak zwrócić uwagę na specyfikę dewolucji północnoirlandzkiej i jej status określony porozumieniem wielkopiątkowym z 1998 roku, na mocy którego rząd centralny w Londynie zachował większe możliwości ingerencji.

 

Interesującym wątkiem są także podziały w samej Szkocji. Ma ona kilka regionów kulturowych i językowych, które aż do 1707 roku (kiedy Królestwo Szkocji zawarło z Królestwem Anglii unię realną i powstało Królestwo Wielkiej Brytanii) były antagonistycznie nastawione między sobą – widmo powrotu tych antagonizmów otrzeźwia niektórych Szkotów. Istnieje decentralizacja Szkocji w ramach Zjednoczonego Królestwa, ale z drugiej strony postępuje centralizacja samej Szkocji, co nie podoba się mieszkańcom peryferii.

 

W 2007 roku Pierwszy Minister szkockiego rządu i jednocześnie przywódca Szkockiej Partii Narodowej Alex Salmond przedstawił projekt ustawy o przeprowadzeniu referendum niepodległościowego. W 2012 roku premier Zjednoczonego Królestwa David Cameron podpisał z Salmondem porozumienie, na mocy którego odbyło się głosowanie. Szkoci mieli możliwość wypowiedzenia się ws. niepodległości w 2014 roku, a większość (55%) uczestników referendum opowiedziała się za pozostaniem Szkocji w Zjednoczonym Królestwie. Po przegranym referendum Salmond podał się do dymisji, a jego miejsce zajęła obecna liderka SNP, Nicola Sturgeon.

 

Kwestia legalności referendum

 

Niepodległość (a wcześniej referendum w jej sprawie) musi być uznana za legalną przez rząd i Sąd Najwyższy Zjednoczonego Królestwa. W styczniu 2021 roku w mapie drogowej dla niepodległości SNP uznało konieczność legalności takiego referendum i uznanie jego odbycia się i wyników przez rząd w Londynie, aby zapewnić legitymację w kraju i za granicą – SNP nie wykluczyło jednak pewnego referendum opiniodawczego, jeśli rząd w Londynie zablokuje referendum wiążące prawnie, a Boris Johnson takowego na pewno nie chce i zapowiedział wielomilionową kampanię mającą zachęcić Szkotów do porzucenia idei wyjścia z Królestwa – Partia Konserwatywna uznaje, że Szkoci mieli już swoją szansę w 2014 roku i sami wtedy mówili o czymś, co zdarza się raz na pokolenie.

 

Natomiast jeśli chodzi o warunki, które mają zostać według SNP spełnione, żeby zgłosić postulat drugiego referendum, to: 1) albo w sondażach musi pojawić się zdecydowana większość głosów za niepodległością, tj. ok. 60%, 2) albo musi nastąpić zasadnicza zmiana okoliczności w stosunku do tych, które miały miejsce podczas głosowania nad niepodległością w 2014 roku. Były zapowiedzi, że jeśli rząd brytyjski nie wyrazi zgody na drugie referendum, to rząd szkocki będzie się starał uchwalić odpowiednie prawo lokalne, żeby takie referendum przeprowadzić.

 

Władzom Szkocji zależy jednak na pełnym uznaniu niepodległości przez rząd w Londynie i na braku wątpliwości czy to oderwanie się w pełni się dokonało i czy dokonało się zgodnie z prawem, bo takie zastrzeżenia byłyby też zabójcze dla procesu akcesyjnego do Unii Europejskiej, na którym szkockim władzom bardzo zależy. Kwestia potencjalnego dołączenia do UE jest jednym z kluczowych elementów debaty wokół niepodległości Szkocji.

 

Zasadnicza zmiana okoliczności po Brexicie jako argument za kolejnym referendum

 

SNP najczęściej powołuje się na zasadniczą zmianę okoliczności. W kampanii przed referendum niepodległościowym w 2014 roku, gdy Zjednoczone Królestwo pozostawało w Unii Europejskiej, pojawiał się argument, że jedynie odrzucenie niepodległości zagwarantowałoby członkostwo Szkocji w UE – nie mówiło się przecież jeszcze o Brexicie – teraz głównym argumentem SNP jest to, że Szkocja została wyjęta z UE wbrew woli Szkotów, że w 2016 roku w referendum brexitowym 62% Szkotów głosowało za pozostaniem w UE, żaden z 32 szkockich okręgów nie zagłosował za wyjściem, a głosy Szkotów zostały przytłoczone głosami za wyjściem oddanymi w Anglii czy Walii.

 

W 2020 roku 63% Szkotów uznało, że władze centralne powinny wycofać się z Brexitu i ponownie włączyć Zjednoczone Królestwo do UE, w 2021 roku zaś 53% Szkotów chciało niepodległości, jeśli dla nowego państwa byłoby zagwarantowane miejsce w Unii Europejskiej. Najnowsze sondaże pokazują, że Szkoci są właściwie równo podzieleni w kwestii odłączenia się od Zjednoczonego Królestwa.

 

W badaniu ze stycznia 2021 roku 57% Szkotów zadeklarowało, że chciałoby przystąpić do UE, zaś 27% jest przeciwko – według wielu ekspertów zaniepokojenie konsekwencjami Brexitu zaowocowało wzrostem poparcia dla niepodległości. Można jednak zauważyć, że w argumentacji za ponownym referendum zbyt często podkreśla się, że coś stało się niezgodnie z głosem Szkotów, natomiast stosunkowo mało przestrzeni poświęca się eksponowaniu realnych korzyści z członkostwa w UE, choć same władze je dostrzegają. Brakuje jednak strategii sprzedania tego Szkotom.

 

Niepodległa Szkocja a akcesja do Unii Europejskiej. Kto byłby przeciwko?

 

Co istotne, wszystkie państwa członkowskie musiałyby wyrazić zgodę na przystąpienie Szkocji do Unii Europejskiej – najpierw wniosek musiałby być bowiem zatwierdzony jednogłośnie przez Radę Unii Europejskiej, czyli przez przedstawicieli wszystkich państw członkowskich na szczeblu ministerialnym, a następnie poparty przez większość w Parlamencie Europejskim. Na końcu w każdym państwie należy ratyfikować traktat akcesyjny – w przypadku braku zgody choćby jednego państwa akcesja nie może mieć miejsca.

 

Jeśli chodzi o państwa, które ew. mogłyby się sprzeciwić akcesji Szkocji, to są to przede wszystkim te, które same mają problemy z ruchami secesjonistycznymi – nie tylko Hiszpania, ale także Belgia czy Słowacja – gdyby zgodziły się na akcesję, tamtejsze ruchy miałyby mocny argument w swojej sprawie – jednak np. czołowi hiszpańscy politycy stwierdzili, że nie będą sprzeciwiać się członkostwu Szkocji w Unii, jeśli uzyska ona niepodległość w pełni legalną drogą z pełnym uznaniem rządu w Londynie – mówił tak np. w 2018 roku hiszpański minister spraw zagranicznych.

 

Przeciwną akcesji Szkocji mogłaby być np. Francja, której prezydent Emmanuel Macron jest sceptycznie nastawiony do rozszerzania Unii – mówił bowiem, że Unia powinna zreformować swój proces akcesyjny, zanim pozwoli na jakiekolwiek dalsze rozszerzenia, a Francja zablokowała w 2019 roku otwarcie negocjacji akcesyjnych z Macedonią Północną i Albanią (teraz rozgrywa się również kwestia potencjalnego członkostwa Ukrainy w UE) – istnieje jednak szansa, że dla Szkocji Macron zrobiłby wyjątek, ponieważ nie ma powodów do obaw o rządy prawa w Szkocji w porównaniu z sytuacją w państwach bałkańskich; potencjał gospodarczy Szkocji również byłby istotnym wkładem do wspólnego rynku.

 

Twarda granica ze Zjednoczonym Królestwem

 

Gdyby Szkocja przystąpiła do UE, nieuniknionym skutkiem byłaby twarda granica na wyspie Wielka Brytania – w 2014 roku wizja SNP zakładała, że Szkocja jednocześnie opuści Zjednoczone Królestwo i przystąpi do UE jako nowe państwo członkowskie. W ten sposób zarówno Szkocja, jak i Zjednoczone Królestwo byłyby objęte unią celną i jednolitym rynkiem UE. Nie byłoby przeszkód w swobodnym przepływie towarów, usług, kapitału i osób między Anglią, Walią i Irlandią Północną (choć tu dochodzi złożona kwestia protokołu do umowy brexitowej, który brytyjskie władze chcą zmodyfikować) a Szkocją.

 

Brexit to wykluczył. Chociaż członkostwo w UE zmniejszyłoby bariery w handlu między Szkocją a UE, zwiększyłoby je w handlu przez granicę anglo-szkocką, która stałaby się nową zewnętrzną granicą celną i regulacyjną dla UE – handel między Szkocją a Anglią i Szkocją a Walią podlegałby warunkom umowy o handlu i współpracy, czyli wolnorynkowej umowy zawartej pod koniec grudnia 2020 roku przez Unię i Zjednoczone Królestwo. Jako państwo członkowskie UE Szkocja nie miałaby innego wyboru, jak tylko egzekwować procedury celne, a także kontrole regulacyjne towarów, takich jak produkty zwierzęce i roślinne. Potrzebna byłaby nowa infrastruktura graniczna w celu egzekwowania tych przepisów, i tak dalej.

 

Szkocja eksportuje znacznie więcej do reszty Zjednoczonego Królestwa niż do Unii Europejskiej (dla przykładu: w 2018 roku eksport szkocki do pozostałych części państwa był średnio warty ponad 3 mld funtów więcej niż eksport do UE, aczkolwiek należy pamiętać, że handel z 27 państwami to 42% szkockiego eksportu i wsparcie dla 300 tys. miejsc pracy w Szkocji), ale bariery w handlu ze Zjednoczonym Królestwem mogą być kosztowne dla szkockiej gospodarki – należy zaznaczyć, że niepodległa Szkocja jako członek UE mogłaby potencjalnie negocjować bliższe stosunki ze Zjednoczonym Królestwem w zakresie handlu usługami czy udzielenia swoim obywatelom korzystnych warunków wizowych. Pojawił się też pomysł utworzenia nowej unii celnej ze Zjednoczonym Królestwem, ale to z kolei wykluczałoby możliwość członkostwa Szkocji w UE. Generalnie ujmując, niepodległa Szkocja musiałaby wybrać między bezproblemowymi stosunkami handlowymi albo ze Zjednoczonym Królestwem, albo z UE.

 

Szkocja w Unii Europejskiej – szanse i zagrożenia

 

Niewątpliwym plusem przyjęcia Szkocji do Unii z perspektywy tej organizacji byłyby względy prestiżowe po Brexicie – udowodnienie sobie i środowisku zewnętrznemu, że Unia ma się dobrze, państwa chcą do niej wstępować, a pewien region w drodze do swojej niepodległości za bardzo istotną motywację wziął właśnie akcesję do Unii.

 

Nicola Sturgeon uznaje za priorytety dla UE zapewnienie wzrostu gospodarczego i konkurencyjności poprzedzone inwestycjami i innowacjami, przy uwzględnieniu kwestii społecznych, eliminacji nierówności itd., więc na pewno nie rozmija się z Unią. W wielu swoich przemówieniach podkreśla, że Szkocja została wyprowadzona z UE wbrew Szkotom, że w Szkocji nie liczy się to, skąd się pochodzi, że przez te wszystkie lata Szkocja wzbogaciła się o, jak to ujęła, nowych Szkotów z Włoch, Polski i innych państw, że dla Szkocji bardzo istotna jest migracja w ramach Unii; podkreśla dotkliwe skutki pozbawienia Szkocji czterech swobód gospodarczych.

 

Ogólne zagrożenie dla Europy wynikałoby ze zmian granic i ew. inspiracji do rozwoju kolejnych separatyzmów, destabilizacji i niepewności. Co więcej, z jednej strony rząd szkocki opowiadał i opowiada się za jak najściślejszą współpracą rządu brytyjskiego z Unią Europejską, z drugiej zaś jest przeciwny zwiększaniu kompetencji instytucji unijnych i federalizacji Unii Europejskiej –  mamy więc do czynienia z euroentuzjastami, Nicola Sturgeon mówi, że wartości UE – godność ludzka, wolność, demokracja, równość, poszanowanie praw człowieka i rządy prawa – są również wartościami Szkocji, a parlament szkocki nadal wywiesza flagę unijną jako symbol zaangażowania w te wartości – którzy jednak na forum unijnym mogą wspierać państwa dążące do blokowania pogłębiania integracji w pewnych rodzajach polityk – Sturgeon otwarcie mówi, że jest za wzmocnieniem roli państw członkowskich w takich obszarach jak: zdrowie publiczne, rynek usług, energii odnawialnej czy rybołówstwa.

 

Alternatywy dla członkostwa w Unii Europejskiej

 

Istnieją oczywiście alternatywy wobec członkostwa w UE – prawie wszystkie państwa europejskie spoza organizacji mają jakąś formę preferencyjnych stosunków handlowych z Unią. Niektóre, w tym Turcja, są w częściowej lub całkowitej unii celnej z UE. Inne, w tym Norwegia i Islandia, są członkami Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Inni sąsiedzi UE, tacy jak Serbia i Ukraina, mają umowy stowarzyszeniowe z UE. Tylko nieliczne państwa na kontynencie europejskim (jak Rosja i Azerbejdżan) decydują się na handel z UE na warunkach WTO, które nie dają im preferencyjnego dostępu do rynku UE.

 

Jednakże żaden z tych modeli nie zapewniłby Szkocji bezproblemowego dostępu zarówno do rynku unijnego, jak i Zjednoczonego Królestwa – mówi się np. o przystąpieniu do Europejskiego Obszary Gospodarczego, który dałby dostęp do wolnego rynku, jednak pozostawiłby Szkocję poza unią celną – w tym wypadku Szkocja mogłaby np. zachować kontrolę nad własnym rybołówstwem i uniknąć obowiązku przystąpienia do strefy euro, ale nadal musiałaby przestrzegać bardzo wielu unijnych przepisów, jednocześnie nie mając prawa głosu w ich tworzeniu oraz reprezentacji w unijnych instytucjach – byłoby to sprzeczne z argumentem, że głos Szkocji jako niezależnego podmiotu byłby silniejszy niż jako części składowej Zjednoczonego Królestwa – poza tym nadal istniałyby bariery w handlu na granicy szkocko-angielskiej, bo produkty musiałyby być sprawdzane pod kątem zgodności z zasadami jednolitego rynku – inny model, jak np. umowa stowarzyszeniowa na wzór ukraiński czy turecki, również wydają się być mało satysfakcjonujące; z kolei nowa partia byłego pierwszego ministra Alexa Salmonda, powołana w ubiegłym roku Alba, proponuje przystąpienie do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu jako tymczasowe, z poziomu którego można negocjować członkostwo w UE lub jakąś inną długoterminową propozycję.

 

Źródło: własne